Ook een betere samenleving kun je plannen

Ook een betere samenleving kun je plannen. Artikel over de meerwaarde van een Sociaal en Cultureel Planbureau Ive Marx en Guy Tegenbos in “Utopie voor Realisten. De verrekijker voor Toekomstdenkers”, red. Jan De Groof, tweede herziene editie, Lannoo Campus, 2021

Nederland heeft een Sociaal en Cultureel Planbureau. Het SCP houdt de vinger aan de pols van de Nederlandse samenleving en doet daarover aanbevelingen aan de Nederlandse regering. Ive Marx en Guy Tegenbos spraken daarover met Cok Vrooman, Wetenschappelijk Strateeg van het SCP en tevens bijzonder hoogleraar Sociale Zekerheid en Participatie aan de Universiteit Utrecht.

Ive Marx: Er zijn veel landen die een economisch planbureau hebben, waarom heeft Nederland daarnaast een Sociaal en Cultureel Planbureau? Dat is vrij uniek in Europa.

Cok Vrooman: Dat is gegroeid in de vroege jaren zeventig van vorige eeuw, toen maatschappelijke discussies op gang kwamen over zaken zoals het milieu en allerlei sociale vraagstukken. In Nederland had men al sinds 1948 een Centraal Planbureau. Begin de jaren zeventig was er, net als nu rondom ‘brede welvaart’, een sterk gevoel dat er meer was dan alleen maar economie. Dat het ook ging om kwaliteit van leven en hoe het milieu zich ontwikkelde. Beleidsmakers von- den destijds dat er een sociaal-culturele tegenhanger van het Centraal Planbu- reau moest komen.

Ive Marx: Is er nooit geopperd om beide samen te voegen?

Cok Vrooman: Ik zal niet zeggen dat het nooit geopperd is. Maar de gedachte was wel dat het verschillende invalshoeken zijn en dat bijgevolg ook andere kennis vereist is. Zoals van sociologen, maar ook demografen en ecologen en uiteindelijk ook economen die meer in sociaaleconomische vraagstukken geïn- teresseerd zijn.

Ive Marx: De twee werken natuurlijk ook samen, bijvoorbeeld in het recente rapport Kansrijk Armoedebeleid.

Cok Vrooman: Ja, en ook in het kader van de corona-advisering. De planbureaus zitten sinds een aantal jaren in hetzelfde gebouw en dat vergemakkelijkt de communicatie over en weer.

Ive Marx: Hoe groot is het SCP?

Cok Vrooman: Er werken nu iets meer dan honderd mensen, van wie ruim drie- kwart zich richt op onderzoek en advisering. Daarmee zijn we een slag kleiner dan het Centraal Planbureau en ook minder omvangrijk dan het derde planbu- reau, dat zich op milieu en leefomgeving richt.

Zelf het werkprogramma opstellen

Ive Marx: Wie zet de agenda? Wie bepaalt welk onderzoek er plaatsvindt?

Cok Vrooman: Nederland heeft drie planbureaus: een voor de ‘people’, een voor de ‘planet’, en een van de ‘profit’. Het Sociaal en Cultureel Planbureau is op ‘people’ en sociale en culturele vraagstukken gericht: de sociaal-culturele ont- wikkelingen volgen, verkennen en daarover beleidsaanbevelingen doen. Het Centraal Planbureau heeft dezelfde taken op economisch terrein. Het Planbu- reau voor de Leefomgeving is in de jaren tachtig geleidelijk gegroeid uit andere instituten. Die drie hebben elk een eigen positie in de kennisinfrastructuur. Daar hoort tot op zekere hoogte ook een vierde bij, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, maar dat instituut heeft primair een adviestaak. For- meel valt elk planbureau onder één ‘coördinerend minister’, maar feitelijk wer- ken ze op allerlei beleidsterreinen en zijn daarmee voor de gehele ministerraad van belang. De planbureaus stellen zelf hun werkprogramma op. Het SCP heeft tegenwoordig een meerjarig werkprogramma voor vier à vijf jaar, dat ieder jaar wordt geconcretiseerd en zo nodig geactualiseerd. Het werkprogramma wordt vooraf besproken met de onafhankelijke Begeleidingscommissie van het SCP en de departementen. Het komt ook aan de orde in de ministerraad, maar wordt uiteindelijk door de directeur van het planbureau vastgesteld. Het is een vorm van ingebedde autonomie die is gebaseerd op een officiële regeling, de Aanwijzin- gen voor de Planbureaus.1

Guy Tegenbos: Wat voor mogelijkheden heeft die ministerraad als jullie zeggen: ‘Nee, dát gaan we niet onderzoeken’?

Cok Vrooman: De Aanwijzingen bevatten waarborgen voor onze onafhankelijk- heid. Formeel kan de coördinerend minister ‘voor zover redelijk’ aangeven wel- ke werkzaamheden het SCP in ieder geval moet doen, om zo de beleidsrelevan- tie te verzekeren. De directeur stelt het werkprogramma echter zelfstandig vast, ‘gehoord het gevoelen van de ministerraad’. Als beleidsmakers of ambtenaren informeel proberen ons een studie op te leggen of de onderzoeksmethodiek of resultaten te beïnvloeden, is dat in strijd met de officiële regels. Het komt dan mogelijk in de openbaarheid en zou in de Kamer rumoer kunnen veroorzaken, zoals dat enkele jaren geleden gebeurde bij het WODC, een kennisinstituut van het ministerie van Justitie.2 Wij zijn gekend als partij-ongebonden instituut en

willen dat ook zo houden. Bij de opstelling van het werkprogramma sonderen we de ideeën en opvattingen van allerlei beleidsmakers en maatschappelijke groepen, maar we beslissen zelf over de prioriteiten. Dat geldt ook voor de in- houd en timing van onze rapporten en activiteiten.

Guy Tegenbos: Kamerleden kunnen ook vragen stellen aan het SCP. Wat moet ik me daarbij voorstellen?

Cok Vrooman: Vaak betreft het dan maatschappelijke kwesties waarover men een onafhankelijk ‘derdenoordeel’ wil, van een bron die verstand heeft van wat er in het beleid en de samenleving speelt. Kan het planbureau iets zeggen over de sociale gevolgen van de toekomstige demografische ontwikkelingen, of over de sociaaleconomische consequenties van het duurzaamheidsbeleid? De Eerste en Tweede Kamer hebben op basis van de Aanwijzingen in principe direct toegang tot ons. Maar het SCP maakt daarbij, net zoals bij een vraag van een minister, een eigen afweging. Het kan zijn dat we er niet genoeg ge- gevens over hebben, of dat het zo’n ingewikkelde vraag is dat we daar een jaar mee bezig zouden zijn en dat andere belangrijke zaken eronder zouden lijden wanneer we het onderwerp ter hand zouden nemen. De mogelijkheid tot vragen stellen is een ietwat onderbenut instrument, er zou vaker gebruik van gemaakt kunnen worden. Maar binnenkort brengen we bijvoorbeeld een rapport uit over de veranderende arbeidsmarkt, dat rechtstreeks voortkomt uit een verzoek van de Commissie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer.

Van monitoring naar suggereren beleidsopties

Ive Marx: Maar jullie houden toch ook voeling met wat in het maatschappelijk debat het sterkste speelt?

Cok Vrooman: Ja, en daarin hebben we de laatste jaren wel een ontwikkeling doorgemaakt. Je zou kunnen zeggen dat we het zwaartepunt verleggen van monitoring naar oorzakelijke analyse en het suggereren van beleidsopties. We doen bovendien een poging om het werkprogramma niet meer ad hoc te bou- wen op basis van projecten, maar aan de hand van bredere thema’s die vertrek- ken vanuit een gezamenlijk analysekader. Je hebt aan de ene kant maatschap- pelijke trends – demografische, technologische, economische, ideologische en sociaal-culturele veranderingen – en aan de andere kant maatschappelijke uit- komsten – zoals ongelijkheid, cohesie en duurzaamheid. Daartussen staan insti- tuties, beleid en het gedrag van burgers, bedrijven en instanties. Zo benaderen we die thema’s. Aan het begin van dit jaar hebben we een achttal nieuwe pro- gramma’s ingesteld: ‘schaarste, welvaart en welbevinden’, ‘participatie, talent en kansengelijkheid’, ‘beleidsvisies, burgervisies en gedragingen’, ‘representatie en vertrouwen’, ‘lokaal sociaal domein’, ‘de diverse bevolking van Nederland’ en ‘Nederland internationaal’. We willen hiermee minder issue-gestuurd en meer strategisch programmeren.

Guy Tegenbos: Krijg je daar politieke kritiek op?

Cok Vrooman: Niet in eerste aanleg. Beleidsmakers en onze ‘maatschappelijke afnemers’ bevestigen dat er in de kennisontwikkeling strategisch gekozen moet worden, en dat het belangrijk is om in te zetten op kennis en beleidsopties over urgente vraagstukken op de middellange termijn. Vooralsnog ziet men de meer- waarde die onze nieuwe systematiek kan hebben.

Guy Tegenbos: Maar is er bijvoorbeeld geen kritiek van rechtse of linkse partijen dat je te veel of te weinig aandacht hebt voor het thema ongelijkheid?

Cok Vrooman: Ik heb dat tot nu toe niet gehoord bij het maken van de keuzes in onze nieuwe programmering; zulke kritiek krijg je vaak pas als er een publicatie uitkomt en de resultaten sommige mensen niet bevallen. Wellicht speelt hier ook dat we met onze stakeholders overleggen voor de opstelling van het meer- jarenprogramma en de jaarlijkse uitwerking daarvan.

Ive Marx: Wie bedoel je met stakeholders? De politiek?

Cok Vrooman: Als je onderzoek doet naar kwetsbare jongeren, dan neem je ook contact op met beroepsverenigingen van professionals, met gemeenten enzo- voort. Je moet je afvragen: Wie heeft hier kennis van? Wie heeft er belang bij? Dat is voor ons ook een nieuwe manier van werken. Ik heb zelf mee aan de wieg gestaan van die ontwikkeling.

Ive Marx: Wat is jouw rol als Chief Scientific Strategist?

Cok Vrooman: Formeel is iedereen bij het SCP wetenschappelijk medewerker. Dat staat ook op mijn personeelskaart. Maar onze rollen zijn flexibel. In mijn geval was mijn rol tot voor kort Chief Scientific Strategist. Dat was eigenlijk vooral belangrijk in de vorige periode, om het strategisch-thematisch denken tot ontwikkeling te brengen. Mijn rol op dit moment is meer gericht op de ad- visering over de implementatie van deze manier van denken. Zijn we consis- tent in onze boodschappen? Hoe verhouden we ons tot ontwikkelingen in de wetenschap? Welke verdere dataverzameling moeten we opzetten? Het gaat om de inhoudelijke richting op hoofdlijnen, en mensen daarin meekrijgen en inspireren. Maar ik hoef dat niet alleen te doen: de verantwoordelijkheden zijn laag in de organisatie geplaatst, dus de wetenschappelijk medewerkers en project- en programmaleiders spelen een belangrijke rol bij de invoering van de nieuwe werkwijze.

Meerwaarde voor de universiteit

Ive Marx: Je bent ook bijzonder hoogleraar. Is dat een gebruikelijke combinatie? Zijn er nog meer SCP-collega’s die dat doen? Biedt dat meerwaarde voor beide partijen, zowel voor het SCP als voor de universiteit?

Cok Vrooman: Er zijn vier medewerkers die ook voor een dag per week bijzonder hoogleraar zijn. Voor het SCP is dat een aantrekkelijk model. De directeur van het SCP zit in het curatorium van mijn leerstoel. En het is ook nadrukkelijk de bedoeling dat de leerstoel een nexus vormt tussen beleidsgericht en puur wetenschappelijk onderzoek. Ook praktisch heeft het grote voordelen. Ik heb bijvoorbeeld de afgelopen jaren veel stagiairs vanuit de Universiteit Utrecht bij het SCP laten rondlopen. Dat is voor studenten heel aantrekkelijk omdat ze dan zien hoe onderzoek werkt als je dicht op het beleid zit. Dat zijn jonge en enthousiaste mensen, die ook echt kennis meebrengen. Sommigen stromen uiteindelijk door naar het SCP.

Ive Marx: Ik kan me voorstellen dat de combinatie met een academische functie veel intellectuele voeding geeft?

Cok Vrooman: Ja, maar andersom speelt ook. Onderzoekers aan de universiteit vinden het vaak lastig om hun resultaten te ‘verkopen’: Waarom is mijn studie beleidsrelevant? Hoe verwoord ik dat? Via welke kanalen maak ik dat het beste kenbaar? Dus leert de universiteit ook van ons. De planbureaus worden trou- wens net zoals de universiteiten gevisiteerd.

Guy Tegenbos: Is dat een internationale visitatie?

Cok Vrooman: Er is doorgaans een Vlaamse vertegenwoordiger bij, die gemakke- lijk kennis kan nemen van de op Nederland gerichte SCP-activiteiten en publi- caties. En men beoordeelt ons, naast de beleidsimpact, ook op de internationale wetenschappelijke standaarden. Vijf jaar geleden heeft men in kaart gebracht of SCP’ers wel publiceren in A-publicaties voor de internationale wetenschap- pelijke markt. Dat is een aandachtspunt; het is vaak lastig om beleidsgericht onderzoek te vertalen naar een artikel dat een plaats kan vinden in een interna- tionaal refereed journal. Je moet dit vanaf het begin meenemen. Na afloop van de studie bedenken of je er nog een leuk wetenschappelijk artikel van kunt maken, dat werkt niet. Dan is het te laat.

Guy Tegenbos: Zijn er dossiers waarop jullie als SCP veel invloed hebben gehad?

Cok Vrooman: Je moet een verschil maken tussen beleidsagendering en kennisba- sisversterking. Dat gebeurt allebei. Veel van ons werk is gericht op het verbeteren van de kennisbasis. Maar beleidsagendering gebeurt ook. We hebben bijvoorbeeld

de decentralisatie, vervat in de (arbeids)participatiewet van 2015, geëvalueerd en geconcludeerd dat de resultaten van die maatregel behoorlijk zijn achtergebleven bij de verwachtingen. Dat werkt nu door in de beleidsvorming.

Liever vooraf

Guy Tegenbos: Hadden jullie vooraf invloed op die decentralisatie?

Cok Vrooman: Sommige resultaten verbaasden ons niet en we hadden dat graag vooraf kunnen zeggen in plaats van achteraf. Achteraf evalueren moet je blij- ven doen, maar het is strategischer om vooraf te kunnen melden wat we we- ten. Zo hebben we onlangs een verkenning van de verkiezingsprogramma’s gemaakt. Dat is geen ‘doorrekening’, maar een vergelijking van de program- ma’s voor een aantal dossiers die bij de formatie naar verwachting een rol spelen, zoals de arbeidsmarkt, de zorg, de migratie. We hebben op een rij gezet wat we zeker weten over de maatschappelijke problemen en kansen en over de te verwachten effectiviteit van beleidsmaatregelen. Ook schetsten we waar partijprogramma’s elkaar raken en divergeren. Dat is niet om punten uit te de- len aan politieke partijen, maar om problemen te verhelderen, te informeren over wat wij weten over effectief beleid en om aan te geven waar de common ground ligt.

Guy Tegenbos: Evidence-based?
Cok Vrooman: In het sociaal en cultureel veld is evidence-based natuurlijk niet altijd even ‘hard’. Er zijn gradaties.

Guy Tegenbos: Hoe verhouden jullie planbureau en het Centraal Bureau voor Statistiek zich tot elkaar?

Cok Vrooman: We zijn een empirisch planbureau. Dat betekent dat we ook data verzamelen, voor zover die niet via andere kanalen beschikbaar zijn. Het SCP heeft gewerkt aan de opbouw van enorme hoeveelheden surveymateriaal sinds 1973. We hebben zelfs data over culturele opinies die teruggaan tot 1958. Dat is ons data-erfgoed waaraan we verder werken. In de praktijk werken we steeds meer met registerdata van het CBS. Maar we hebben een begroting die ons tot op zekere hoogte toelaat om bijvoorbeeld enquêtes op te zetten. Ik ben nu bezig met een nieuwe editie van de studie Verschil in Nederland. Daarin combineren we CBS-registervariabelen over inkomen, vermogen, woning en demografie met een eigen survey die bijvoorbeeld nagaat welk sociaal en professioneel netwerk mensen hebben. Die combinatie is de trend. Het CBS is natuurlijk veel groter dan de planbureaus samen en neemt de monitoringkant voor zijn rekening, terwijl voor de planbureaus monitoring een vertrekpunt is. Als het CBS de demogra- fische ontwikkeling beschrijft, kunnen wij ons bijvoorbeeld richten op huidige en toekomstige problemen bij de integratie van nieuwkomers en wat we hier beleidsmatig mee moeten.

Guy Tegenbos: Toekomstverkenningen en foresight-studies, is dat jullie taak?

Cok Vrooman: We richten ons wel op de toekomst, maar zijn geen trendwat- chers die onvermijdelijke megatrends aankondigen. We richten ons op de middellange termijn en we doen dat niet per definitie op basis van een uit- gebreide modellering of forecasting, maar soms ook kwalitatief. De nieuwe arbeidsmarktstudie, met een tijdshorizon tot 2030, is daarvan een voorbeeld. Wij kijken meer naar de sociaal-culturele kant van de zaken. Bijvoorbeeld: kunnen de Nederlanders in de nabije toekomst werk en zorg blijven combi- neren en wat betekent dat voor ons ‘anderhalfverdienersmodel’? Dat soort vragen laat zich niet altijd kwantificeren.

Gezag bouw je op

Guy Tegenbos: Waar halen jullie je gezag vandaan?

Cok Vrooman: Gezag bouw je op. Toen het SCP in 1973 begon, had het weinig gezag. Dat groeide heel langzaam. Ik zal niet zeggen dat het SCP nooit fouten maakt, maar we hebben wel een heel intensieve kwaliteitscontrole. Ive, jij hebt zelf al een paar keer deel uitgemaakt van een leescommissie van het SCP. Zo’n begeleidingsgroep moet een gedegen advies geven voordat een studie – na een laatste toets op directieniveau – de deur uitgaat. Is de studie kwalitatief goed en volledig? Zijn de juiste statistische analyses uitgevoerd? Zijn de literatuur en databronnen goed benut? Is de tekst helder? Zijn de conclusies en beleidsaanbe- velingen verantwoord? Dat is wel belangrijk voor het handhaven van je gezag.

Guy Tegenbos: Hebben jullie tegenvoeters in de buurlanden?

Cok Vrooman: Er zijn veel instituten waarmee we contacten hebben, maar ech- te tegenvoeters hebben we niet. Het zijn vaak onderzoeksinstituten of ‘think tanks’ die op grotere afstand van het beleid staan, of geen onafhankelijk man- daat hebben. Het unieke van onze Nederlandse planbureaus is dat ze deel uit- maken van ‘het beleid’ en de beleidsvoorbereiding: ze hebben een adviserende positie in de ambtelijke voorportalen van het periodiek ministerieel overleg en de directeuren schuiven regelmatig aan bij de ministerraad en haar onderraden.3

Ive Marx: Het is een integraal onderdeel van het poldermodel dan?

Cok Vrooman: Het past in ieder geval wel bij het poldermodel, want dat is con- sensusgericht. En dan is het nuttig om planbureaus te hebben die inzichten geven waaromheen die consensus zich kan uitkristalliseren.

Noten

  1. 1  https://wetten.overheid.nl/BWBR0031972/2012-04-01
  2. 2  Zie https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2206302-kamer-schrikt-van-politieke-sturing-op-onafhankelijk- onderzoek.html
  3. 3  Cfr. https://www.rijksoverheid.nl/regering/ministerraad/onderraden-en-ministeriele-overleggen