di 1 november 2022
Wat na het arrest over de eindtermen?
Op zoek naar een echte dialoog over
wat Onderwijs minimaal moet doen
Guy Tegenbos
Verschenen in “Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid”, TORB, 05, 2021-2022
Het Grondwettelijk Hof oordeelde dat belangen en rechten van schoolbesturen geschaad werden door de door de Vlaamse overheid uitgevaardigde eindtermen voor de 2de en 3de graad van het secundair onderwijs (SO). Het Hof vernietigde ze om die reden.
De eindtermen mogen niet zo omvangrijk en zo gedetailleerd zijn dat er geen ruimte meer overblijft voor schoolbesturen om voor een deel zelf in te vullen wat ze aan hun leerlingen leren.
De klacht hiertegen kwam maar van sommige katholieke schoolbesturen en van de Steinerscholen. Andere schoolbesturen konden ermee leven, het GO! verdedigde ze zelfs. Maar het Grondwettelijk Hof heeft gesproken. Roma locuta, causa finita. De eindtermen moeten minimaler worden. De overheid mag haar subsidiëring koppelen aan voorwaarden, onder meer aan de verwachtingen die ze heeft ten aanzien van wat de scholen overdragen op hun leerlingen, maar er moet afdoende ruimte zijn voor eigen invulling, zowel van wàt scholen overdragen als van hòe ze dat overdragen.
Dat is de betekenis van het arrest 82/2022 van het Grondwettelijk Hof.
Ook voor leerkrachten
Er is overigens niet alleen een grondwettelijke onderbouwing voor het gegeven dat een schoolbestuur enige vrijheid en autonomie moet hebben in zijn pedagogisch handelen: die vrijheid is ook een basisvoorwaarde voor de kwaliteit van het verstrekte onderwijs (lees TORB, 2021-2022, nr. 1-2). Een school moet haar eigen project kunnen hebben en kunnen toepassen in wat ze aan haar leerlingen aanleert.
Maar die autonomie moet er ook zijn voor de leerkrachten, individueel én als groep: als zij door de eindtermen of de leerplannen of door gebrek aan (zelf-)vertrouwen, geen autonomie hebben in hun pedagogisch-didactisch handelen, taant de kwaliteit van hun werk.
De uitspraak van het Hof leidt ertoe dat de eindtermen die vastgelegd werden in het decreet van 12/2/2021 moeten worden herzien.
Een eenvoudige redenering had kunnen zijn: aangezien de belangen en rechten van de schoolbesturen geschaad zijn, volstaat het dat de minister met hen overeenstemming vindt over het wegwerken van die belangen- en rechtenschade, en dan kan het parlement snel een reparatiedecreet goedkeuren, en klaar is kees.
Dat was echter geen correcte redenering.
Meer dan snelle reparatie
Er is meer nodig dan wat reparatiewerk.
Ten eerste omdat het correcter definiëren van minimale eindtermen meer dan een simpele ingreep vergt, ook voor de toekomst. Er is, zoals het Hof opmerkte, geen instantie die de uitgebreidheid van de eindtermen in toom kan houden in de loop van hun totstandkoming; die moet dus nog gecreëerd worden.
Maar er is – zo hebben de feiten bewezen – ook nog geen echte methodologie om minimale eindtermen op te stellen. Niemand had dit in de vingers. En niemand heeft dit vandaag in de vingers.
Er is meer nodig dan reparatiewerk, ten tweede en bovenal omdat eindtermen niet zomaar een overeenkomst zijn tussen minister en schoolbesturen. Eindtermen zijn een overeenkomst tussen de onderwijswereld enerzijds, en de samenleving en de stakeholders van dat onderwijs anderzijds. Een overeenkomst over wat de samenleving van het onderwijs minimaal verwacht, en wat het onderwijs de samenleving minimaal zal bieden. De rol van samenleving en onderwijs zijn essentieel; de rol van de overheid is die dialoog faciliteren en de resultaten ervan consolideren, en de spelregels en het algemeen belang bewaken; niet enkel de minister maar ook het Parlement heeft daarin een grote rol te spelen.
Eindtermen en dus de aanpassing ervan die nu nodig is, kunnen nooit een eenzijdig dictaat zijn van de samenleving aan het onderwijs of van het onderwijs aan de samenleving. Dat is een principe waaraan niet te tronen is. De eindtermen vlugvlug aanpassen aan de wensen van de schoolbesturen, zonder na te gaan of de rechten en belangen van de samenleving en de stakeholders niet geschaad worden daardoor, en zonder parlementaire blik op die aanpassing, is uitgesloten.
Nieuwe overeenkomst
Voor de vervanging van de vernietigde eindtermen, moet dus gezocht worden naar een nieuwe overeenkomst tussen onderwijswereld en samenleving. Moet een groot deel van de procedure worden overgedaan? Misschien wel. Als dat niet het geval is en er komt op korte termijn een voorstel tot aanpassing van de eindtemen-2021, moet men die minstens voorleggen aan de organisaties die in de Vlaamse Onderwijsraad (Vlor) vertegenwoordigd zijn dus zeker aan de ouder- en gezinsorganisaties en de niet-koepelgebonden organisaties zoals de leerlingen- en de studentenverenigingen, de sociaal-economische organisaties, en de Verenigde Verenigingen. Zij moeten antwoorden op de vraag of de uitgedunde eindtermen nog beantwoorden aan de maatschappelijke verwachtingen. En het Parlement moet de nieuwe versie minstens bekrachtigen.
Dat voor wat de korte termijn betreft.
Op langere termijn brengt ons dit tot de diagnose dat de procedure voor het ontwikkelen van eindtermen, grondige bijsturing behoeft, zowel om te komen tot echt minimale eindtermen die vrijheid garanderen, als om te komen tot een echte dialoog tussen onderwijs en samenleving die gedragenheid genereert.
Laat ons eens kijken hoe de procedure verliep.
Twee fasen, twee decreten
De procedure verliep in twee fasen en de resultaten werden ook geconsolideerd in twee decreten.
Eerste fase. De maatschappelijke verwachtingen t.a.v. het onderwijs.
Er was goed gestart in de eerste fase. In de vorige regeerperiode kwam het eerste deel van de gewenste dialoog tot stand.
Er had een vruchtbaar en diepgaand deliberatief ouderpanel plaats in de koning Boudewijnstichting over wat het SO zou moeten bereiken met zijn leerlingen. En over die vraag was er ook een goed geregisseerde uitgebreide raadpleging (‘Van Lerensbelang’, heette die operatie) die het woord gaf aan alle stakeholders: ouders, leerlingen, studenten, de economische wereld, de werknemersorganisaties, het hoger onderwijs, de culturele, welzijns- en gezinsorganisaties, het hele middenveld; en ook elk individu mocht zijn zeg doen. Vele duizende mensen en vertegenwoordigers namen daaraan deel.
In het resultaat daarvan zat duidelijk lijn.
https://onderwijs.vlaanderen.be/sites/default/files/2021-07/Van-Lerensbelang-eindrapport.pdf
De KBS zorgde voor een eerste aftoetsing van de maatschappelijke verwachtingen bij een focusgroep van leerkrachten.
Het Vlaams Parlement heeft de synthese van dit raadplegingsproces na opmerkelijk grondige en langdurige discussies vertaald in 16 ‘sleutelcompetenties’ zoals dat intussen internationaal gebruikelijk is. De democratische partijen legden verschillende klemtonen maar konden zich allen vinden in die 16 sleutelcompetenties in al hun rijkdom (kennen, kunnen, attitudes). Een decreet consolideerde die fase.
https://www.vlaamsparlement.be/nl/parlementaire-documenten/parlementaire-initiatieven/1205386
De onderwijswereld was echter niet nadrukkelijk gevraagd te reageren op die maatschappelijke verwachtingen, al werden er in het parlementair debat wel sommige vragen van de onderwijswereld meegenomen.
Stemt het onderwijs in met die verwachtingen? Er werd wel gereageerd, onder meer in de Vlor, maar uiteindelijk weten we het niet. Een dialoog, met woord en wederwoord, was er niet. Onder meer de klacht die in brede kringen van het onderwijsveld en zijn belendende percelen te horen is, dat de samenleving te veel verwacht van het onderwijs, is daarom niet echt behandeld en blijft leven.
Het zou goed zijn dat degenen die de maatschappelijke verwachtingen definiëren, met diverse woordvoerders uit het onderwijsveld zouden dialogeren vooraleer die verwachtingen worden verankerd in een decreet. Een repliek op de vele verwachtingen zou kunnen leiden uit uitgezuiverde verwachtingen.
Zo’n dialoog moet voorzien worden in de procedure. De maatschappelijke verwachtingen t.a.v. het onderwijs mogen geen dictaat zijn.
Een hoorzitting in het parlement, zou het ontbreken van echte dialoog nog kunnen compenseren, maar dan blijft het een onrechtstreekse dialoog.
Tweede fase
De tweede fase van de procedure vertrok van de 16 sleutelcompetenties. De experts van de onderwijskoepels hebben samen met leerkrachten en met een aantal academische experts in verschillende gespecialiseerde ontwikkelcommissies, die zestien sleutelcompetenties met eindtermen ingevuld, sommigen met hun leerplannen in het achterhoofd, anderen met de huidige strekkingen in hun vakgebied in het achterhoofd.
Dat leverde een uitgebreid en gedetailleerd stel van eindtermen op. Een valideringscommissie waakte over de consistentie ervan. Maar een groep of instantie die de uitgebreidheid van de eindtermen in het oog hield en het minimum-karakter van de eindtermen bewaakte, was er niet, zo merkte ook het Grondwettelijk Hof op. De administratie Ahovoks begeleidde het hele proces, maar had niet de opdracht om dit aspect te bewaken.
Volgens sommigen in de onderwijswereld was die uitgebreidheid wenselijk om discussies te vermijden en om uit te sluiten dat bijvoorbeeld de inspectie een te ruime beoordelingsmarge zou hebben. Anderen uit de onderwijswereld trokken meteen aan de alarmbel omdat dit lang geen minimale eindtermen meer waren.
Als compromis stelden de onderwijskoepels voor dat de minister op hun aangeven een aantal eindtermen zou schrappen. De minister ging daarin mee maar dat leidde tot protest van enkele stakeholders en samenlevingsactoren zoals het STEM-platform die nadien de ‘ontschrapping’ eisten van bepaalde ‘hyperessentiële’ eindtermen. De leidde dan weer tot de oprichting van een helikoptercommissie die dit vanop afstand moest bekijken en uitklaren. Vervolgens werd een hele procedure opgestart met de Vlor en de SERV en uiteindelijk werden enkele eindtermen ‘ontschrapt’. Ultiem werden de eindtermen, na discussie, door het parlement vastgelegd in een decreet (https://data-onderwijs.vlaanderen.be/edulex/document/15854), maar niet zonder dat eerst was afgesproken dat een Praktijkcommissie de haalbaarheid van de eindtermen verder zou beoordelen en eventueel bijsturingen zou suggereren.
Een formele terugkoppeling naar de samenleving en de stakeholders over de eindtermen en hun aansluiting op de geformuleerde maatschappelijke verwachtingen was er niet. De samenleving had de verwachtingen bepaald zonder dat het onderwijs kon repliceren. De onderwijswereld had die autonoom met eindtermen ingevuld. Beantwoordden de voorgelegde eindtermen aan de maatschappelijke verwachtingen? De vraag werd niet gesteld. Op het antwoord dat er eventueel kon op volgen, werd niet gerepliceerd. Geen dialoog dus. Het parlement nam wel enkele van de maatschappelijke bekommernissen mee in zijn besprekingen.
Wat nu?
In de loop van het proces hadden diverse actoren, zoals de Raad van State en de Vlor, gewaarschuwd dat het eindtermen geen minimaal karakter hadden en dat dit stootte op grondwettelijke bezwaren; de Vlor had er ook op gewezen dat dit de eindtermen ook onhaalbaar maakte (al dan niet voor sommige richtingen).
Het duurde tot het oordeel van het Grondwettelijk Hof viel, voor de eerste discussie beslecht was.
Het duurde tot de afronding van de tweede parlementaire fase voor er een Praktijkcommissie kwam die de praktische haalbaarheid van de eindtermen nagaat.
Dit wijst op een gebrek aan responsiviteit in het systeem.
Wat nu? Twee grote tekortkomingen moeten verholpen worden.
Er moeten structuren en gewoonten en methodologieën uitgebouwd worden om te bekomen dat de eindtermen een minimaal karakter hebben. De Praktijkcommissie kan de haalbaarheid verder blijven beoordelen.
En er moet een iteratieve dialoog tot stand komen tussen onderwijs en samenleving die moet leiden tot een overeenkomst over wat de samenleving van de school mag verwachten, en of wat de school minimaal zal bieden, beantwoordt aan de maatschappelijke verwachtingen.
Dat maakt de procedure niet eenvoudiger, maar wel rijker.
Derde vraag: herzienbaarheid
Er duikt evenwel nog een derde vraag op. Met de uitspraak van het Grondwettelijk Hof zal het uiteindelijk zowat dertig jaar geduurd hebben eer de eerste eindtermen vervangen zijn door een moderner stel, al zijn er tussentijds al aanpassingen gebeurd.
Het is uitgesloten dat die nieuwe bijgestuurde eindtermen die pas rond 2025 ingang zullen vinden, inhoudelijk kunnen standhouden tot 2050 of 2055. Daarvoor verandert onze samenleving te snel, al moet natuurlijk gepoogd worden de eindtermen en de maatschappelijke verwachtingen niet al te contextgebonden te definiëren.
Er moet een manier gevonden worden om de eindtermen frequenter te kunnen herzien. Om de tien jaar grondig, met tussentijdse kleine aanpassingen om de vijf jaar bijvoorbeeld. Of om de vijftien jaar, met tussentijdse aanpassingen na zeven jaar.
Dat voorbereiden en in goede banen leiden en professionaliseren, wordt een bijna constante taak voor de onderwijsadministratie of een onderdeel ervan. Zij, of een andere instantie, moet ook geroepen worden om het minimale karakter van de eindtermen te bewaken. Het zal ook nodig zijn dat de onderwijspartners en de stakeholders alert blijven en voldoende aandacht houden voor de te behandelen thema’s en de juiste ingesteldheid daarvoor. Dezelfde mensen eindtermen, curriculumdossiers en leerplannen laten opstellen, lijkt niet optimaal.
Guy Tegenbos,
Oud-onderwijsredacteur en columnist van De Standaard
Deze tekst is gevoelig verrijkt door een dialoog met een aantal onderwijspartners en vertegenwoordigers van maatschappelijke geledingen. De heren Jan De Groof, Adri De Brabandere en Kurt Willems van het Interuniversitair Centrum voor Onderwijsrecht (ICOR) droegen aanzienlijk bij tot de inhoud van deze tekst. Maar de verantwoordelijkheid voor de tekortkomingen van deze tekst, blijft geheel voor de rekening van de auteur.
https://torb.be